Las ciudades libres desafían a las instituciones perversas

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En 2012 la Universidad Francisco Marroquín (UFM) inauguró el Free Cities Institute (FCI), un centro de investigación de breve existencia que promovía la creación de “free cities”, un modelo alternativo al de las “ciudades charter” de Paul Romer. Zachary Caceres explica las falencias que percibe en el modelo de Romer y la función de las “free cities” como enclaves para impulsar el desarrollo económico, político y social de la región. Entrevista por Louisa Reynolds para Plaza Pública.

 

¿Cuál es la diferencia entre charter cities y free cities?

El modelo de charter cities se deriva del trabajo de Paul Romer, un economista de la Universidad de Nueva York que ha acaparado la mayoría de la atención mediática en el debate sobre las ciudades y la reforma política. El modelo de Romer tiene unos requisitos específicos que lo hace muy distinto al modelo de las free cities. Una de esas diferencias es la necesidad de importar las instituciones de un país desarrollado, que actuará como garante, a un país en vías de desarrollo, por ejemplo, de Canadá a Honduras.

La nación que actúa como garante, administrará las instituciones legales y políticas que se importan al país receptor o host nation. El problema con esto es que no sabemos si las instituciones europeas o estadounidenses funcionarían en países como Honduras y Guatemala y, personalmente, soy escéptico sobre la posibilidad de que las instituciones de un lugar puedan ser transferidas, sin más, a otro lugar totalmente distinto, con otra cultura y otra historia.

La idea de Romer no toma en cuenta esos factores históricos ni la importancia del contexto histórico del país receptor, mientras que las free cities son totalmente abiertas, es decir, son ciudades piloto, donde puede existir una infinidad de estructuras legales  y gubernamentales que se adapten a países como Honduras o Guatemala. Además, el modelo de Romer está basado en land grants, es decir la cesión de tierras a la nación que actúa como garante, lo cual asume que no se darán abusos en este proceso. En contraste, las free cities se basan en la compra legal y transparente de la tierra y no emplean un mecanismo coercitivo para acceder a ella.

El hecho de que, bajo el modelo de Paul Romer, un país desarrollado actúe como garante, ha hecho que las “ciudades modelo” que pretenden crearse en Honduras sean vistas como un proyecto neocolonialista…

Sí, es cierto, la idea que Estados Unidos, Canadá o un país europeo tenga el control de una extensión de tierra en un país en desarrollo tiene tintes neocolonialistas. Creo que es una crítica legítima, sobre todo si se pretende que el garante sea un país como Estados Unidos que ha tenido una historia negativa de intervenciones en América Latina.

Por eso el modelo de free cities es superior al de charter cities, ya que no requiere de un país que actúe como garante. Es un modelo mucho más abierto, en el cual hasta una ONG podría garantizar la instituciones creadas en ese territorio y la ciudad podría crearse en la frontera entre dos países, entre Guatemala y Honduras, por ejemplo, para que no existiera la percepción de que existe un poder imperial que tiene mucho más poder e influencia que el país receptor. De hecho, cuando Honduras aprobó la reforma constitucional que creaba las ciudades modelo, no dio lugar a que existiera un país garante, contrario a los deseos de Paul Romer.

Anterior a la experiencia hondureña, Madagascar trató de implementar el modelo de Paul Romer en 2008, y la oposición a este proyecto, percibido como un atentado contra la soberanía del país, fue tan grande, que llevó al derrocamiento del presidente Marc Ravalomanana. ¿Cree que el tema de la soberanía siempre será un impedimento para la realización práctica de este modelo?

Sí, creo que siempre surgirán objeciones relacionadas con el tema de la soberanía porque la gente siempre asocia la provisión de bienes públicos, incluyendo el sistema jurídico y político con la idea de una nación soberana y con el mecanismo de acción colectiva, es decir que se piensa que la democracia es el único mecanismo mediante el cual las personas pueden tomar las decisiones colectivas que necesitan para reformar el sistema o solucionar los problemas.

Pero aquéllos que se preocupan porque su gobierno está perdiendo poder al permitir que una pequeña área del país tenga instituciones diferentes o sea casi independiente, no están viendo todo el panorama. Un guatemalteco pobre que quiere acceder a nuevas instituciones camina durante meses por el desierto mexicano, tiene que pagarles a los coyotes para cruzar la frontera  y corre el riesgo de morir, ser violado o ser deportado después de haberse gastado los ahorros de toda la vida para hacer ese viaje.

En vez de optar por los mecanismos de acción colectiva que existen en su país, los cuales, en muchas ocasiones, no son efectivos, optan por la migración. Por lo tanto, lo que hay que hacer es permitir la migración interna en países como Guatemala y Honduras y permitir la creación de ciudades piloto, donde los habitantes de esos países puedan acceder a nuevas instituciones. Una encuesta de Cid Gallup realizada hace dos años preguntó a personas de todo el mundo: “si tuvieras la oportunidad, ¿dejarías permanentemente el país dónde vives?”. En África, Centroamérica y algunas partes de Asia, hasta un setenta por ciento de la población respondió que sí. El problema es que en los lugares a donde esas personas quieren migrar: Europa, Estados Unidos, Canadá, no los quieren.

En los países en desarrollo, las grandes multinacionales y las élites políticas tienen acceso a instituciones eficientes y pueden, por ejemplo, abrir una empresa con facilidad, mientras que los pobres viven bajo el yugo de un sistema de justicia inoperante que los obliga a hacer justicia por mano propia, encuentran grandes barreras para crear una empresa y acaban vendiendo verduras en la calle o uniéndose a una pandilla, ya que no hay otras oportunidades. Las free cities buscan desafiar la lógica perversa de las instituciones existentes en esos países, darle a la gente el poder de elegir, y generar presión para que las instituciones de esos países respondan a las necesidades de las masas.

¿Qué opina sobre la propuesta de “ciudades modelo” en Honduras?

En Honduras se está viviendo una situación compleja y la información disponible es confusa y contradictoria. El FCI está adoptando una visión de largo plazo porque un proyecto específico puede salir mal. No queremos que el concepto de free cities, el cual tiene un gran potencial para promover el desarrollo humano,caiga en descrédito por culpa de un proyecto específico. De hecho, se supone que las free cities son pequeños experimentos que abarcan unas cuantas millas cuadradas, en contraste con la idea de Romer, según la cual las charter cities pueden abarcar hasta mil kilómetros cuadrados.  Las free cities deben ser experimentos, muchos experiementos fallan y lo importante es aprender qué tipo de reformas e instituciones funcionarán en ese país. Hay que entender que el fracaso es una parte importante de este proceso.

¿Entonces asume que el proyecto hondureño ha fracasado?

No, para nada. Creo que es demasiado pronto para decir eso. No creo que las entrevistas con Paul Romer que han publicado los medios de comunicación reflejen lo que verdaderamente está pasando. Creo que las cosas son mucho más complejas de lo que él ha querido admitir.

Habla de información “confusa y contradictoria”. ¿Cree que la falta de transparencia ha dañado el proyecto hondureño?

Sí, siempre he estado a favor de la transparencia y de la información, porque en cuanto existe silencio en torno a un proyecto todos piensan que estás escondiendo algo y que tienes motivos malintencionados, lo cual es terrible porque la mayoría de las personas involucradas en la creación de free cities están motivadas por una vocación humanitaria.

¿Qué opina sobre el papel que jugó Paul Romer y sobre su decisión de abandonar el proyecto?

Creo que se ha sobredimensionado el papel que jugó Romer en la creación de las Regiones Especiales de Desarrollo y en la aprobación de las reformas necesarias para darles vida. Hay documentos escritos por Octavio Sánchez, quien actualmente funge como jefe del staff presidencial, en los cuales menciona la creación de regiones piloto para la implementación de sistemas legales alternativos ya que consideraba el sistema legal hondureño como un gran obstáculo para el desarrollo del país. Eso quiere decir que no se sacaron la idea de la nada, no es que de repente haya llegado Romer y haya surgido la idea, sino que la idea ha existido bajo diferentes formas. Desafortunadamente, el proyecto ha sido vinculado irreversiblemente con Romer.

La literatura académica sobre las charter cities siempre cita los casos de Hong Kong y Singapur como ejemplos que deben ser emulados. Pero, ¿hasta qué punto es viable pensar que Honduras puede convertirse en el Hong Kong de Centroamérica?

Nadie está tratando de argumentar que hay que seguir el mismo camino histórico que Hong Kong, país que experimentó una fase inicial de colonialismo. Sin embargo, creo que el argumento de que no podría producirse un milagro centroamericano es condescendiente hacia los países del istmo y tiene tintes xenofóbicos ya que insinúa que la cultura y los pueblos de la región no están preparados para un desarrollo económico acelerado, a diferencia de los pueblos asiáticos, que son más ordenados. Hong Kong o Singapur se citan como ejemplos de desarrollo porque han experimentado un acelerado crecimiento económico y una gran disminución de la pobreza a pesar de todos sus defectos y de todos los aspectos que son criticables.

¿Es posible crear una free city en cualquier parte del mundo?

Sí, porque las free cities son una metaestructura para la creación de ciudades piloto con una nueva forma de gobierno, una incubadora de emprendedores que funciona de abajo hacia arriba. La economía informal está llena de talento informal, pero esas personas se ven atrapadas por las instituciones que operan en sus países. Con la creación de free cities se les permitirá irse a vivir en un lugar regido por las mismas instituciones a las cuales tienen acceso las multinacionales.  Esto abre la posibilidad de que los pobres se vuelvan muy ricos, modifiquen la estructura económica de sus países, y se conviertan en emprendedores sociales.

¿Pero una free city no es simplemente una zona franca gigante con un grado de autonomía mucho mayor?

No, las zonas francas y las free cities son marcadamente diferentes porque las segundas son mucho más que una simple exención fiscal.

¿Hasta qué punto han sido exitosas las zonas francas en Centroamérica?

Han tenido elementos buenos y malos pero no creo que sea justo considerar que han sido un fracaso. Algunos académicos, como Nicholas Kristof, autor del artículo “Cuando las maquilas son un sueño”, argumentan que las zonas francas logran efectos maravillosos en el país donde se construyen cuando a veces son simplemente arreglos que permiten el desarrollo de un capitalismo clientelar, conocido como crony capitalism, es decir, mecanismos para otorgarle beneficios fiscales a una industria en particular o a una cierta persona en una determinada industria. Esa no es la idea detrás de las zonas francas pero eso es lo que a veces ha ocurrido en la práctica.

Hay que admitir que hay zonas francas donde se pagan salarios muy bajos para los estándares del mundo desarrollado, pero que son elevados para los estándares de ese país. Sin embargo este es un argumento contencioso porque no plantea la pregunta  de por qué las alternativas que tienen las personas en ese país son tan malas, de manera que ganar US$3 diarios parece una mejora en comparación con el resto de la oferta de trabajo donde la gente puede ganar US$1 diario. Esa es una mejora marginal que sólo parece una alternativa deseable porque el resto del país se encuentra bajo el yugo de instituciones que no le permiten a la gente poner sus propios negocios y entrar a competir en el mercado.

Tanto el concepto de charter cities como el de free cities se basan en la idea de un país puede “comenzar desde cero”, preferiblemente después de una catástrofe natural o una crisis política. Pero, ¿hasta qué punto es eso posible? ¿No cree que un país siempre arrastrará un bagaje histórico y cultural que le impida “comenzar desde cero”?

Creo que hay cosas que uno no puede erradicar con un terremoto o algo por el estilo, por supuesto que un país siempre tendrá un bagaje cultural e histórico, eso es innegable. Pero, y esto lo digo sin connotaciones positivas, un desastre como un terremoto sí abre las puertas al cambio institucional. Esto es lo que los economistas llaman una “coyuntura crítica”. Incluso sucesos horribles que uno no le desearía a ningún país, como el bombardeo devastador de Japón o Alemania, sirvieron para que esos países evolucionaran de la dictadura fascista a sociedades más abiertas y democráticas.

Honduras experimentó una grave crisis política tras el golpe de estado de 2009. ¿Es esta su “coyuntura crítica”?

Creo que existe una desafortunada coincidencia, que a veces se presenta como un elogio de las coyunturas críticas o de los desastres, ya que estos sucesos sí parecen crear las condiciones para que la gente diga: “Hemos tocado fondo, tenemos que intentar algo que sea totalmente diferente de todo lo que hicimos en el pasado”. El problema es que las instituciones generan su propia legitimidad y tienen un path dependency, es decir, que perdurarán durante mucho tiempo aunque no estén funcionando bien para la mayoría de los habitantes del país.

Los problemas de Honduras – una tasa de homicidio altísima, una economía informal enorme, tasas de desempleo sumamente elevadas – se derivan de las instituciones que el país actualmente tiene. Pero para reformar esas instituciones es necesario convencer, de alguna manera, a la élite que se beneficia de la estructura actual del sistema, de renunciar libremente a su poder y a sus privilegios, ya que esto deja a las mayorías totalmente desposeídas.

La reforma política es como un callejón sin salida, ya que los mecanismos que se necesitan para efectuar un cambio, han sido secuestrados por una élite política y económica que se beneficia del status quo. Para romper con el status quo necesitas que por arte de magia las élites renuncien a sus privilegios, o un suceso que rompa las alianzas políticas o que genere una coyuntura crítica que permita la creación de una nueva coalición que respalde la reforma. El problema es que a veces la creación de esas nuevas coaliciones ha requerido sucesos como el bombardeo de Dresden (Alemania, durante la Segunda Guerra Mundial), o el terremoto de Haití, o el golpe de estado en Honduras. Por otra parte, el modelo de free cities abre la posibilidad de generar estos cambios políticos que benefician a las mayorías sin que tenga que ocurrir un desastre o una coyuntura crítica.

¿No existe el riesgo de que las free cities se conviertan en enclaves de desarrollo que exacerben la desigualdad en comparación con el resto del país? ¿Si el problema es la existencia de un sistema político y jurídico político, por qué refundar el sistema en una pequeña área geográfica y no en todo el país?

Si  fuera posible cambiar Honduras de la noche a la mañana, aumentar el salario mínimo y mejorar las condiciones de vida para todos los hondureños, estoy seguro de que todos, incluyendo Paul Romer, dirían: “sí, hagamos eso”. El problema es que reformar el sistema en todo el país no sólo es muy difícil sino que a veces las reformas no salen bien y pueden desvirtuarse o verse secuestradas por los intereses particulares de un grupo.

Si bien es cierto que esto también puede ocurrir con la aprobación de la legislación necesaria para la creación de free cities, los cambios institucionales se efectúan en un área geográfica más reducida, lo cual permite que la gente se vaya si no está de acuerdo con los resultados. Es una forma de votar con los pies. Efectuar reformas constitucionales es mucho menos arriesgado cuando se hace de manera descentralizada en base al ensayo y al error, de manera que si todo sale mal, no habremos sometido a 20 millones de personas a una serie de instituciones con las cuales no están de acuerdo. Esto es lo contrario de una política de ajuste estructural, porque una política de ajuste estructural obliga a todo un país a efectuar reformas en una coyuntura crítica le guste a la gente o no, mientras que las free cities brindan la oportunidad de experimentar con nuevas políticas en un ambiente de bajo riesgo.

Tanto el modelo de charter cities como el de free cities se basan en un acelerado proceso de urbanización pero muchos países centroamericanos como Guatemala y Honduras son marcadamente rurales. ¿Esta iniciativa busca aniquilar el campo?

Creo que este es uno de los motivos por los cuales es mejor crear free cities que tratar de refundar todo el país. Si dijéramos: “ahora toda Guatemala se va a regir por el modelo canadiense”, la gente diría que eso no tiene ninguna vinculación con la vida rural y los sistemas tradicionales de gobierno de los pueblos mayas, mientras que si el sistema se adopta en un pequeño lugar deshabitado, es mucho menos amenazador para las culturas tradicionales. Además, no hay ninguna razón, en teoría, por la cual no se posible crear una free city que se rija bajo el sistema consuetudinario de los mayas. Un movimiento global hacia la creación de free cities puede dar lugar a una maravillosa diversidad y heterogeneidad.

¿O sea que no es una receta común para todos los países?

No, para nada. Esta es una de las diferencias clave entre las charter cities y las free cities, ya que Paul Romer no parece apreciar la importancia de la heterogeneidad y la innovación. Él plantea que hay que implantar el modelo canadiense en Honduras o el estadounidense en Guatemala en vez de crear un espacio donde sea posible buscar algo nuevo que pueda funcionar para ese país. No hay ninguna razón que impida que una free city sea como una comunidad maya tradicional  o una aldea ecológica y no como una gran metrópolis estadounidense.

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